Jueves 26 de noviembre de 2009 / Opinión

El papel de las empresas transnacionales "frente" a los Derechos de los Pueblos Indígenas.

Luis Rodríguez-Piñero Royo

Investigador Ramón y Cajal. Universidad de Sevilla. lrp@us.es.

Extracto de un trabajo más amplio sobre las implicaciones de la ratificación por el Estado Español del Convenio 169 de la OIT.

El papel de los actores no estatales, y en particular de las empresas transnacionales y otras empresas comerciales (ET), en relación con la promoción y protección de los derechos humanos es uno de las cuestiones más debatidas en el discurso contemporáneo en la materia.

También lo comienza a ser en relación con los derechos de los pueblos indígenas, donde las ET transnacionales han comenzado a ser vistas como actores particularmente relevantes2. La propia ECEPI (Estrategia Española sobre Pueblos Indígenas) es sensible al hecho de que, “[c]ada vez con mayor frecuencia, las empresas españolas realizan actividades económicas en tierras pertenecientes a pueblos indígenas y mantienen relaciones comerciales con ellos”.

En palabras menos institucionales, las actividades de ET con capital español y de sus filiales, como REPSOL-YPF o ENDESA, han tenido un impacto negativo en territorios indígenas –cuando no han generado claras violaciones de los derechos humanos– en diversas partes de América Latina, incluyendo Argentina, Bolivia, Chile o Perú. Y la lista sólo tiene visos de alargarse.

Las ET tienen evidentemente un impacto cada vez mayor para la realización de los derechos humanos en los países en los que viven; segundo, las ET no tienen obligaciones internacionales en materia de derechos humanos al mismo nivel que los Estados, pero sí algún tipo de responsabilidad; y tercero, los marcos autorregulatorios –la denominada responsabilidad social corporativa (RSC)– se han mostrado claramente insuficientes, requiriéndose de algún tipo de interacción entre las ET y los actores multilaterales y estatales.

En cuarto, parte del ordenamiento interno de aquellos países que lo han ratificado, las ET españolas tienen una responsabilidad jurídica clara de respetar las disposiciones del Convenio en los Estados partes en los que realizan sus actividades. Se trata de un principio que por más evidente no deja de ser irrespetado con una frecuencia que de por sí merecería una reflexión aparte. Pero, ¿cuáles ahora son las implicaciones de la ratificación del Convenio 169 de la OIT por España para las ET españolas?

La respuesta a esta pregunta pasa por el análisis de tres ámbitos de actuación separados aunque interrelacionados. En primer lugar, existe una clara zona de interacción entre los poderes públicos españoles y las actividades de las ET, donde los primeros están vinculados por las obligaciones internacionales del Estado en materia de derechos humanos, incluyendo ahora el Convenio Nº 169.

“No es infrecuente –señala Amnistía Internacional en un reciente informe– encontrar peticiones, viajes, negociaciones e incluso impulso de acciones jurídicas por parte del Gobierno en aras de defender los intereses de las multinacionales españolas pero no sobre su impacto en los derechos humanos”.

Junto con estas acciones políticas y jurídicas, existe una amplia panoplia de políticas de promoción activa de la inversión exterior de las empresas españolas, sin la cual en muchos casos las operaciones de las ET no serían posibles, donde de nuevo la ausencia de un marco legal y administrativo en relación con los derechos humanos es patente. Es precisamente en esta zona de interacción y confusión entre actores estatales y no estatales donde se plantea la necesidad de imputar obligaciones a las ET en relación con las obligaciones del Estado en materia de derechos humanos.

En este sentido, la ECEPI dota explícitamente a la Cooperación Española de la responsabilidad de promover el conocimiento de los principios de derechos humanos recogidos en la misma y de promover su respeto por parte de las empresas españolas. A este respecto,

  • con el fin de garantizar la coherencia de la acción exterior del Estado, en el caso de que para el desarrollo de acciones que afecten directa o indirectamente a pueblos indígenas las empresas reciban o vayan a recibir subvenciones o ayudas públicas que puedan ser contabilizadas o consideradas de alguna forma, aunque sea parcialmente, como ayuda al desarrollo, se deberán respetar necesariamente los principios establecidos en esta Estrategia, tanto en su concesión como en su implementación.

Se trata de una apuesta decidida que pueda servir para canalizar los derechos recogidos en el Convenio Nº 169 a través de los principios recogidos en la ECEPI que, como vimos, acoge ampliamente dichos derechos y los supera en referencia a principios recogidos en la Declaración de Naciones Unidas.

La ratificación del Convenio Nº 169 dota de este compromiso de una obligatoriedad jurídica que debe asumirse como tal, al tiempo que debería ampliarlo a todo apoyo público a las empresas fuera del rubro de las políticas de cooperación.

En segundo lugar, España y las ET españolas forman parte de distintos marcos regulatorios voluntarios sobre la responsabilidad de las ET en materia de derechos humanos3. Uno de estos marcos, a los que España ha brindado una especial atención, es el régimen de las Líneas Directrices para Empresas Multinacionales de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).

Las Directivas, un ejemplo ya clásico del soft law, son recomendaciones voluntarias dirigidas por los Gobiernos de los países miembros de la OCDE (y de otros que se han adherido voluntariamente a este efecto) a las ET con miras a asegurar una conducta empresarial compatible con las legislaciones nacionales y con el objetivo de promover el desarrollo y social medioambientalmente sostenible. Dichas recomendaciones no se limitan a los países de origen de las ET, sino que, significativamente, se extienden a los países donde éstas desarrollan su actividad, teniendo en cuenta las circunstancias específicas de estos países.

Una característica especial del régimen de las Directrices de la OCDE es que éstas cuentan con su propio mecanismo de seguimiento a través de una red de puntos nacionales de contacto, con funciones generales de promoción e información y con competencias de mediación y conciliación para emitir recomendaciones en caso de conflictos específicos derivados del seguimiento de las Líneas Directrices, el denominado procedimiento de “casos concretos” (specific instances procedure). Desde 2001, el Punto Nacional de Contacto Español (PNCE) para el seguimiento de las Directrices es la Secretaría General de Comercio Exterior del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio. De conformidad con los principios de transparencia y accesibilidad que guían su labor, el PNCE está abierto a la intervención de todos los actores interesados, incluyendo empresas, organizaciones sindicales y ONG.

Las Líneas Directrices de la OCDE son sólo un ejemplo de distintos regímenes voluntarios de RSC promovidos por los Gobiernos, las organizaciones internacionales o el sector privado, tales como la Declaración Tripartita de la OIT y el Pacto Global (Global Compact) de las ONU, ninguna de las cuales incorpora un mecanismo de seguimiento similar al de la OCDE.

Las Líneas Directrices incluyen, como uno de sus principios voluntarios, el respeto por parte de las ET “a los derechos humanos de las personas afectadas por sus actividades de conformidad con las obligaciones y compromisos internacionales del gobierno de acogida”.

Asimismo, las Directrices recogen principios en ámbitos como el derecho laboral o el medio ambiente, incluyendo el principio de no discriminación “por motivos de raza, color, sexo, religión, opinión política, ascendencia nacional u origen social”, y la “comunicación y consulta…con las comunidades directamente afectadas por las políticas medioambientales y de salud y seguridad de la empresa”.

En la práctica, estos principios han dado lugar a la intervención de los puntos nacionales de contacto respectivos en casos concretos que involucraban el respeto de las normas de derechos humanos por parte de las ET, incluyendo casos relativos a los derechos de los pueblos indígenas.

En el caso español, hasta la fecha, este procedimiento ha sido accionado únicamente en dos ocasiones, en relación con las políticas laborales y prácticas salariales de ET españolas en Perú y Venezuela.

Si bien las Líneas Directrices no tienen una implicación directa para la aplicación del Convenio Nº 169 en España, el procedimiento de casos concretos podría ser utilizado para asegurar el respeto de los derechos reconocidos en el Convenio en los países que lo han ratificado, así como las obligaciones derivadas de la Declaración de Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas.

Corresponde a la sociedad civil española un especial papel en este sentido, sin perjuicio de la responsabilidad que le atañe al PNCE de hacer operativo el compromiso del Gobierno español en esta materia.

Por último, es también en el ámbito de las políticas privadas de RSC donde debe promoverse la aplicación del Convenio. El Gobierno y el Parlamento españoles han participado activamente en la discusión abierta recientemente en torno a la RSC, a la luz del trabajo de la Unión Europea en la materia.

Como mecanismo autorregulador de las propias ET, se trata de un mecanismo con limitaciones de sobras conocidas, y donde también es mucho lo que queda por avanzar en España. Según un reciente informe del Observatorio de la RSC (una plataforma que agrupa a las ONG españolas que han abierto líneas de trabajo en este campo), sólo 11 de las empresas del IBEX 35 han adoptado dentro de sus políticas corporativas el compromiso de “respetar los derechos humanos por igual en las actividades que tienen lugar en el país de origen y en cualquier otro país que realice sus actividades”.

Ninguna de las 35 empresas reconoce el principio del consentimiento previo, libre e informado de los pueblos indígenas en relación con proyectos de desarrollo en su ámbito de influencia, y, en general, todos las políticas de RSC de estas empresas carecen de mecanismos que fomenten la transparencia y la accountability a través de la identificación de los grupos de interés y la participación de los mismos.

Sobre la base del papel de asesoría que le atribuye la ECEPI en relación con las empresas, el Programa Indígena de la AECID ha comenzado una labor de sensibilización con ET españolas en relación con los contenidos de la estrategia.

Una primera reunión de acercamiento con estas empresas tuvo lugar en 2008. (*)Este tipo de iniciativas debe ser bienvenidas, sin perjuicio de la necesidad de seguir avanzando en la generación de marcos legislativos y administrativos institucionales para regular la actividad de las empresas extranjeras en el exterior.

(*) Al respecto, en reunión mantenida en sede de AECID el 17 de noviembre de 2009, con presencia del Relator Especial de la ONU para Asuntos Indígenas, James Anaya, la responsable del programa indigena de la AECID manifestó que ese intento de comunicación con las ET (empresas trasnacionales españolas ) habian encontrado un profundo rechazo. El Sr Anaya al respecto indicó que tal intervención le correspondería al Alto Gobierno, no a un departamento técnico de la AECID.

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